Congresso Nacional pode entrar em recesso antes de aprovar a projeto de lei orçamentária anual (PLOA)? A Constituição determinou que NÃO!

A não aprovação do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) não impede o início do recesso parlamentar no fim de cada ano? Se a resposta for sim, está errado! Há impedimento constitucional sim.

Muitos entendem ainda que de acordo com a Constituição de 1988, apenas a interrupção da sessão legislativa em julho está condicionada à aprovação do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO). Outro entendimento errado também. 

Afinal a CF/88 NÃO SILENCIA sobre o tema do orçamento anual não vir a ser aprovada pelo Congresso Nacional antes do início do exercício financeiro. 

Vou provar isso! Quer saber como? Vamos lá: 

Vemos que a CF/88 quanto a tramitação do projeto das Diretrizes Orçamentárias (LDO) já deixou bem definido nos termos do art. 57, § 2º: “A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.”

Ora se a sessão legislativa não pode ser interrompida faltando aprovação das diretrizes orçamentárias anuais, em consequência a sessão poderá ser suspensa sem aprovar o restante do orçamento anual? Só porque não contém o termo “orçamento anual”?

Alguns podem responder sim. Mas no caso em tela trata-se de um “regramento constitucional”, nada é tão simples como parece. 

Veja que o termo constitucional fala “suspensão” da sessão legislativa, e isso envolve o Congresso Nacional. O texto não fala em “encerramento” da sessão. Ou seja aqui se trata de uma exigência constitucional bem específica. 

Agora questione: 

• qual o motivo dos legisladores constituintes incluírem no impedimento só as diretrizes do orçamento anual? 
• Estariam desprezando o restante das leis do orçamento? 

É óbvio que a resposta é não!

Lembrando que LDO é apenas uma das três leis que regem a parte orçamentária da Administração Pública. O maior guarda-chuva é o do Plano Plurianual (PPA). 

Sabemos ainda que a Constituição de 1988 estabelece como princípios fundamentais a independência e harmonia dos poderes, assegurando-lhes autonomia institucional. 

Tá mas o que tudo isso tem a ver com recesso do Congresso sem aprovar a LOA? Calma, vou chegar lá.

Para entender melhor é preciso fixar o que representa as duas leis: cabe à LDO, anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. 

Enquanto a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício financeiro (anualmente).

Vê-se claramente que a norma constitucional exige a sessão legislativa que é conjunta - Congresso Nacional - para aprovar e impede sua suspensão na falta dela. Na exatidão e consistência dos termos aqui se fixa a norma e os seus objetivos. Sendo assim não é um simples “regramento constitucional”típico do “nem mais nem menos”.

Ora, de novo, cabe à LDO, anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. 

Enquanto a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício financeiro (anualmente).

Nossa Constituição é dirigente ou compromissória exatamente porque traça os objetivos a serem perseguidos pelo Estado. 

Por isso NÃO PODE conter normas TRANSITÓRIAS ou ditas precárias para valerem apenas por um ano (leis com transitoriedade linear), como é caso da Lei Orçamentária Anual (LOA). Ponto. 

Agora veja que a Lei de Diretrizes Orçamentárias-LDO tem como a principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento do Poder Público, ou seja dos três poderes - Executivo, Judiciário e Legislativo. 

Outra vez, em se tratando de diretrizes - ainda que a temporalidade da LDO seja anual, tudo funciona de acordo com o art. 165, § 2º da CF/88. Exatamente aqui a CF/88 dita que as normas da LDO buscam sintonizar a LOA com as suas diretrizes, objetivos e metas. 

Isso torna toda legislação orçamentária intrínseca (interdisciplinar), uma vez que não basta a legalidade da lei é preciso que ela tenha legitimidade perante a sociedade e que produza efeitos na prática social. 

• A interdisciplinaridade no Direito refere-se às situações que exigem o conhecimento em mais de um ramo de atuação. Ela busca um conhecimento global, para garantir uma visão mais ampla sobre as situações o que é o caso da legislação orçamentária - PPA, LDO e LOA.

Obviamente não se poderá “interromper a sessão legislativa” com apenas parte (das diretrizes) do orçamento do governo aprovado já que toda diretriz leva a uma finalidade, e nesse caso qual é? O conjunto de orçamento anual. 

Só porque sendo carta constitucional e como já vimos tem como impeditivo em seus objetivos incluir em seu texto legislação transitória ou anual, isso não significa que o impeditivo se estende apenas a diretriz e não a sua finalidade.

No mais sabemos que o conjunto das leis orçamentárias, ou o orçamento são elaboradas e encaminhadas pelo governo ao Congresso Nacional.

Exatamente por isso com relação a LDO, a CF/88 diz que o governo deve encaminhar ao Legislativo até 8 meses e meio antes do término do exercício financeiro. 

Já o Congresso Nacional deve devolver ao governo até o encerramento da sessão legislativa, ou seja até 22 de dezembro anual. 

Veja que o Congresso Nacional já tem um prazo elástico para conduzir o processo de aprovação da LDO sem que se tenha, ao final de cada sessão legislativa, de votar o tema no afogadilho como acontece anualmente. E esse é um prazo fixado em mandamento constitucional. 

Focando que o Congresso tem um ano (uma sessão legislativa toda) para aprovar o orçamento não é para elaborar, como alguns parlamentares acham. 

Confira que a CF/88 deixa claro que elaborar o orçamento anual  é competência do Governo, enquanto aprovar o orçamento anual é competência do Congresso. 

O que acontece caso o extenso trabalho legislativo não pode ser fielmente cumprido até essa data, ou seja durante uma sessão legislativa? Veja: 

Enquanto a sessão legislativa ordinária é o período de atividade normal do Congresso a cada ano, começando em 2 de fevereiro e encerrando-se em 22 de dezembro e entre essas duas datas há o recesso parlamentar de 18 a 31 de julho, é nesse período que podemos ter a sessão legislativa extraordinária. 

Ela compreende o trabalho legislativo realizado durante o recesso parlamentar, mediante convocação. Assim cada período de convocação constitui uma sessão legislativa extraordinária. (Fonte: Agência Senado)

O Art 57 da CF/88 diz que em caso de urgência ou interesse público relevante o Presidente da República tem poderes para convocação extraordinária do Congresso. A aprovação do orçamento público é relevante interesse público uma vez que o Governo está constitucionalmente obrigado a elaborar anualmente. 

Ora, se a CF/88 define a competência do governo para elaborar o conjunto do orçamento público, ela também define a competência do Congresso Nacional para a sua aprovação. Onde? 

No Art. 48, II e 166 da CF/88 e ainda na Resolução n° 1, de 2006 do Congresso Nacional 

Diante desses argumentos vamos avaliar: 

• Qual a utilidade da nossa  carta constitucional além de definir os valores da nossa sociedade? 

• Seria nossa carta injusta ao ponto de ao tratar um único tema, estabelecer prazos para um poder e para o outro não? 

• Os legisladores constituintes deixariam toda a nação à mercê da “boa vontade” dos congressistas - sem exigir - prazo para aprovar suas despesas? 

Lembrando que caso o PLOA não seja aprovado no final de cada ano, o governo só pode executar as despesas constantes do projeto de lei orçamentária que a LDO autorizar, até que o Projeto de Lei Orçamentária Anual seja aprovado e sancionado. Aqui muito bem definidas as duas atribuições exclusivas dos dois poderes: o legislativo e o executivo. 

Nos últimos dias os servidores públicos do Executivo ficaram sem o tão esperado aumento salarial já no contracheque do mês de janeiro 2025, apesar do extenuante esforço durante todo ano de 2024 da Ministra do Gestão e Inovação Esther Dweck, e toda sua equipe para fechar os acordos salariais. 

Por que isso aconteceu? Simplesmente porque os Congressistas não aprovaram a lei orçamentária antes do término da sessão legislativa. 

Assim, uma sessão legislativa extraordinária é o período de trabalho parlamentar em que o Congresso Nacional é convocado a se reunir extraordinariamente, por prazo determinado, durante o recesso parlamentar, nos casos e condições previstos na Constituição Federal.

E o art. 57, §6°, II diz que em caso de urgência ou interesse público relevante o Presidente da República tem poderes para convocação extraordinária do Congresso. 

A aprovação do orçamento público é relevante interesse público uma vez que o Governo está constitucionalmente obrigado a elaborar anualmente, enquanto uma nação não pode ficar com o rol das suas despesas globais à mercê da “boa vontade” de um dos poderes constitucionais. Fica a dica 

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